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以生态环境监管体制改革破解“九龙治水”
时间:2018-05-03       

  秦尊文 湖北省社会科学院副院长、湖北发展战略研究院执行院长,研究员、博导。

  提要

  国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。

  ——2013年11月,习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出

  加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

  ——2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中强调

  生态环境监管体制是绿色发展的基础性工程 

  记者:党的十九大报告明确提出,要“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”,并对改革生态环境监管体制作出了部署。具体包括加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构等。在推进绿色发展过程中,改革生态环境监管体制有着怎样的地位和作用?

  秦尊文:绿色发展是世界潮流。它是一种以效率、和谐、可持续为特征的经济增长和社会发展方式。从内涵看,绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新,是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下,将资源节约利用和环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。具体来说包括以下四个要点:一是将生态环境资源作为社会经济发展的内在要素;二是强调经济增长的数量,更强调质量;三是强调以人为本,把实现经济、社会和环境的可持续发展作为发展目标;四是把经济活动过程和结果的绿色化、生态化作为主要内容。

  绿色发展是一种发展方式,上升到文明形态就是生态文明。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视绿色发展和生态文明建设,并且特别注重包括生态环境监管体制在内的生态文明体制改革。习近平总书记强调,要深化生态文明体制改革,尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来,把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。“改革生态环境监管体制”就属于“四梁八柱”的范畴,在绿色发展这一系统工程中起着基础性的保障作用。没有健全、高效的生态环境监管体制,绿色发展的生产、生活方式就会既缺乏激励机制又缺乏约束机制,其效果就会大打折扣,其进程就会严重迟滞。通过生态环境监管体制改革,能够推进供给侧结构性改革,加快推动绿色、循环、低碳发展,形成节约资源、保护环境的生产生活方式,满足人民群众日益增长的美好生活需要和日益增长的优美生态环境需要,早日建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

  着眼生态环境保护监管的系统性和综合性 

  记者:说到生态环境监管体制,很多人都会想到“九龙治水”的问题。改革生态环境监管体制,体现出怎样的问题导向?分别涉及到哪些方面的内容?如何才能把生态环境监管体制改到位?

  秦尊文:改革生态环境监管体制,主要涉及到自然资源资产管理和自然生态监管两个大的方面。党的十九大对改革生态环境监管体制作了明确部署:加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。根据这一部署,十三届全国人大一次会议表决通过国务院机构改革方案,分别组建自然资源部和生态环境部。这一制度安排,着眼生态环境保护监管的系统性和综合性,有效克服了以往“九龙治水”、多头监管的问题,避免出现“谁都在管、谁都不担责”的监管真空。

  在此之前,我国自然资源资产产权主管部门依照资源的种类不同分别由土地部门、林业部门、渔业部门、海洋部门等相关部门代表国家行使,造成职责分散交叉严重。我们常说的“青蛙的故事”就形象地说明了这一点。青蛙在水里游就归渔业或者水利管,跳到岸上就归林业或者国土部门管,被抓住了,就归工商行政部门管……随着时代发展、社会变迁,权责分工的界限越来越清晰,机构重叠、政出多门、协调困难的问题越来越严重地暴露出来。新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,能够有效地改变自然资源权属管理中的职能分散和交叉,有效解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

  在生态环境领域,长期以来,环境保护行政管理体制中横向各部门在事权划分、职能配置和机构设置等方面的分散交叉问题严重,增加了很多无形的交易成本。尽管经过历次改革,形成了环境保护行政部门统管和其他部门分管相结合的管理体制,但一些突出的职责交叉问题仍没有解决。以水污染为例,企业排的污水,在岸上归环保部门管,到了河里归水利部门管,既难以全面真实反映污染状况,也容易导致权责不清、推诿扯皮。生态环境部的设立,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责,这是推进生态环境领域、生态文明建设领域治理体系现代化和治理能力现代化的一场深刻变革和巨大进步,不仅有望彻底终结多头管理导致环保职能碎片化的局面,而且其权威性进一步增强,其工作力度也进一步加大。

  真正提高生态文明领域的国家治理现代化水平 

  记者:改革生态环境监管体制,目的是要“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”,那么,怎样才能把新的生态环境监管体制落实到位,真正促进绿色发展?

  秦尊文:新的生态环境监管体制要有新的作为,真抓实干才能真正促进绿色发展。2018年3月26日,刚组建的生态环境部召开第一次部常务会议,审议并原则通过《关于全面落实〈禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案〉2018-2020年行动方案》《进口固体废物加工利用企业环境违法问题专项督查行动方案(2018年)》和《垃圾焚烧发电行业达标排放专项整治行动方案》。可以说,环保这只“老虎”真正“长了牙”,并且将越来越锋利。

  以生态环境监管体制改革促进绿色发展,必须坚持和加强党的领导。生态环境监管体制改革,不是简单的增增减减、分分合合,而是为了提高生态文明领域的国家治理现代化水平。只有在党的坚强领导下,才能通过加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,有效汇聚各方力量,形成众志成城、齐抓共管的局面,真正打赢蓝天保卫战,打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战这些标志性重大战役。

  必须打破区域行政界线,建立跨区域、跨流域的环境联合执法工作制度,创新跨区域生态环境监管体制机制。如渤海综合治理、长江保护修复等攻坚战都是跨区域的,就要打破行政区划下各地区各自为政的局面,建立各地区环境执法主体之间全面、集中、统一的联合执法长效机制,协作配合、共同执法,联合查处跨行政区域的污染纠纷和环境违法行为。加快大区督察中心的建设步伐,确定区域内联合环境执法监督检查、协同查处跨界环境违法行为的合作事项,协调区域环保执法工作,全面督察区域内重大环境污染与生态破坏案件,帮助地方开展跨省区域重大环境纠纷的协调。设置区域性和流域性的执法机构,着重解决好跨省市区域和流域污染纠纷问题,对上、下游各地区废水排放企业进行互相督查,对污染事件协商解决。统一区域内环境监察执法尺度,建立统一的环保行政案件办理制度,规范环境执法程序、执法文书,加强环境监察执法信息的连通性。(湖北日报全媒记者 王才忠)

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